서울시 편입, 김포 외 다른 인접 시도 대상···“전국 행정구역 개편 시점 됐다”
“행정구역 논의시 핵심은 도시 기능적 권역”···“도 없애 행정 간소화” 주장도
[시사저널e=최성근 기자] 여당이 서울시 영역을 50년 만에 확장하는 방안을 추진하면서 서울 인접 지자체들이 들썩이고 있다. 전문가들은 수도권을 넘어 전국 행정구역을 근본적으로 뜯어볼 시기가 됐다고 진단한다. 신도시 건설 등 수도권 도시 기능 변화를 감안할 때 서울 확장이 실익이 있고, 지방도 메가시티 방향으로 가면 경쟁력을 강화할 수 있단 분석이다. 서울 확장은 수도권 내에서 이뤄지는 사안이라 지방에 미칠 영향은 제한적일 것으로 판단했다.
3일 관련업계에 따르면 경기 김포시의 서울 편입 추진 움직임이 다른 기초자치단체로 옮겨붙고 있다. 서울 인접 지자체 대부분이 관심을 보이는 가운데 일부 지역에선 긴급 여론조사를 진행하는 등 행동으로 나서기 시작했다. 구리시는 백경현 시장이 서울 편입 추진을 정식 선언했고, 하남시는 위례·감일지구 주민들이 서울편입추진위원회를 구성키로 했다. 고양시와 안양시, 광명시, 성남시 등에선 여당 지역조직을 중심으로 서울 편입 필요성을 제기하고 있다.
여당도 김포 외 다른 도시의 서울 편입 대상 포함 가능성을 열어뒀다. 특히, 서울 편입을 논의할 수도권 주민 편익 개선 특별위원회를 발족하고 추진에 속도를 낸단 구상이다. 국민의힘 관계자는 “현재 거론되는 김포 뿐 아니라 서울에 접한 지역 모두가 서울 편입 논의 대상에 포함된다고 보면 된다”고 말했다.
사실상 서울과 생활권을 공유한 모든 지자체가 서울로 편입될 가능성이 열린 것이다. 현재 서울 영역은 50년째 이어져 오고 있다.
과거 서울은 종로구와 중구 등 사대문안 지역에 불과했으나 해방 이후 산업화 과정에서 영역을 지속 확장, 1973년부터는 현재 영역을 유지하고 있다. 50년간 유지한 서울의 틀을 바꾸는 것은 면밀하게 살펴봐야 한단 지적이다. 인구절벽과 수도권 편중, 집값 상승으로 인한 서울인구 감소 등이 혼재된 상황에서 서울 확장은 수도권 전체에 큰 파장을 줄 것으로 예상된다.
전문가들은 현재 수도권 행정구역이 도시 변화를 따라가지 못하는 측면이 있어 행정구역 체계 전반을 점검할 시기가 됐다고 입을 모은다.
마강래 중앙대 도시계획부동산학과 교수는 “서울시가 광역화되면서 외곽 지역들이 서울 생활권으로 편입되고 있고 앞으로 더 심화될 것이다. 근본적으로 행정구역 개편에 대해 논의를 해야할 시점”이라며 “서울은 인구가 들어오고 싶어하는 지역이지만 못 들어오다 보니 외곽에 신도시를 개발하고 광역교통망을 깔면서 기능적 권역이 점점 넓어졌다. 그런데 행정구역은 경기도가 서울을 둘러싸고 있어 서울과 경기도 행정이 따로 하면서 삐그덕거림이 발생할 수밖에 없는 구조”라고 지적했다.
수도권에서 발생하는 문제의 본질은 기능적 권역이 넓어지는 데 있단 진단이다. 행정구역 개편을 검토할 때 가장 중요한 건 도시기능의 통합 관리에 도움이 될지 여부다.
조주현 건국대 부동산학과 명예교수는 “지금 서울 주변에 신도시를 계속 만들고 있어 서울의 광역화는 어쩔 수 없는 추세이다. 집값이 비싸니 도심을 떠나 외곽으로 나갈 수 밖에 없는데 직장은 시내에 있어 통근해야 하니 기능적으론 통합된 지역”이라며 “행정구역상으로 나누는 것도 중요하지만 기능적으로 통합적 도시 관리 운영이 필요한 부분이 있다. 인프라나 수도, 전기, 쓰레기 처리 등 기능적으로 지역을 오가며 할 수 밖에 없는 사정이 있는데 이걸 개별 행정도시에 맡기는 것은 부담이 되는 측면이 있다”고 말했다.
서울의 경쟁력 강화 측면에서 서울 확대가 긍정적이란 진단도 나온다. 백성준 한성대 부동산학과 교수는 “원래 서울이 더 확장됐어야 했다. 예전 서울 인구가 너무 많아지니 행정적으로 하지 못했던 것이지 실질적으로 같은 생활권이기에 동질성을 더 높여주는 것이 좋다”며 “도쿄, 상하이, 파리, 런던 등 대규모 도시간 경쟁하는 상황에서 서울 기능은 혁신도시, 기업도시 등으로 인해 많이 내려갔다. 서울의 경쟁력을 더 키울 방법으로 그레이트 서울을 만드는 것이 더 바람직하다”고 말했다.
백 교수는 “김포를 보면 지자체간 협조가 잘 됐다면 전철, 도로가 훨씬 원활하게 돼 문제가 줄어들 수 있었다. 하지만, 실제 생활은 같이 하면서도 관할이 다르다 보니 하나의 시에서 협력이 이뤄지는 것보다 시민들에게 불편함을 주는 면이 있다”며 “같은 생활을 하고 서울로 출퇴근하는 사람들이 대부분인 상황에선 같이 묶여지는 것이 더 효율적”이라고 했다.
지방의 행정구역 개편도 광역 메가시티 방향으로 가져가야 한단 조언이다. 마 교수는 “인구가 수도권으로 쏠리면서 비수도권, 지방도 행정구역 개편 필요성이 점점 증가하고 있다. 교통망, 산업단지, 일자리 정책 등 효율성을 담보할 메가시티 논의가 필요하다”며 “수도권과 지방을 합친 전국토를 대상으로 행정구역 논의를 해야 우리나라에 미래가 있다”고 했다.
도를 없애 행정구역 체계를 간소화해야 한단 주장도 제기된다. 백 교수는 “지금 도는 옥상옥 같은 면이 있다. 더 큰 도시를 중심으로 거점화해 어중간한 도는 없애야 한다”며 “각 지자체에 100만명 이상 큰 도시들도 많은데, 작은 곳은 작게 묶어 도를 없애고 행정을 한 단계 줄이는게 낫다”고 조언했다.
일각에서 제기되는 서울 확장으로 인한 지방 소멸 가능성은 낮단 진단이다. 조 교수는 “서울은 인구가 줄고 있고 서울을 둘러싼 경기도는 매우 커졌다. 크게 보면 수도권 안에서 일어나는 일이라 지방에 큰 영향을 주는 사안이 아니다”며 “다만, 이런 논란으로 국가적 관심이 너무 수도권에 집중되는 것은 지방에선 우려할 수 있다”고 말했다. 백 교수도 “서울에 있든 경기도에 가든 수도권에 몰리는 건 같다”고 했다.