온플법 독과점 규제 방향은···“시장 지배력 정도 따라 차등 필요”

[시사저널e=최성근 기자] 온라인플랫폼의 시장 독과점이 심화하면서 시장 자율 만으로는 규제가 역부족이란 지적이 나온다. 정부도 독과점 문제는 엄중한 법집행이 필요하단 의지를 내비치는 가운데 국회에서도 관련 법안 논의가 탄력을 받는 모양새다. 플랫폼 사업자가 가진 시장지배력의 정도에 따라 차등적 규제가 필요하고 기업결합 제한 규정 적용을 검토해야 한단 주장이 제기된다. 반면, 법안이 플랫폼기업을 지나치게 부정적 측면에서 바라보고 있고 플랫폼 규제가 자칫 우리나라의 국제경쟁력 저하로 이어질 수 있단 우려도 나온다. 

9일 관련업계에 따르면 대형 온라인플랫폼 기업들이 시장 지배력을 남용하는 폐단이 사회적 문제로 부각되고 있다. 온라인플랫폼은 입점 중소기업이나 소상공인 상품을 중개 판매하는 것을 넘어 중개서비스를 통해 축적된 빅데이터를 기반으로 사업성이 좋은 상품이나 서비스는 직접 판매해 판매점유율을 높이고 있다.

또 중개수수료 뿐 아니라 배송, 결제, 광고, 물류 수수료 등을 결합해 입점업체들이 과도하게 수수료를 부담하고 있으며, 나아가 플랫폼 알고리즘 조작을 통해 자사 상품은 상품노출 순위나 방식, 배송, 판매시간 등에서 우대하고 경쟁 입점업체 상품은 차별하고 있는 실정이다.

같은 플랫폼에서 자사 상품 판매와 입점업체 상품 중개를 함께 하면서 발생하는 시장 지배행위, 이해충돌 행위가 부각되면서 플랫폼 기업들의 독점력을 규제해야 한단 지적이 제기된다.

◇정부, 플랫폼 독과점 규제 강화 선회···국회도 관련 입법 움직임 탄력

온라인 플랫폼의 독점 문제는 과거 정부에서도 지적돼 법적 보완 움직임이 있었으나 플랫폼 업계 반발 등으로 이어지지 못했다. 현정부도 출범 초기에는 법제화보다는 민간 자율규제기구를 구성하는 쪽으로 정책 기조를 잡아가고 있었다. 그러나 지난해 10월 SK C&C 판교 데이터센터 화재로 인한 카카오톡 먹통 사태로 독과점 온라인 플랫폼의 영향력과 부작용이 부각되면서 정부 입장이 직접 규제로 바뀌는 모양새다.

지난해 국정감사에서 공정거래위원회는 한기정 위원장이 직접 온라인플랫폼의 독과점 방지를 위한 입법을 검토하겠단 언급을 내놓기도 했다. 공정위는 또 지난해 말 온라인플랫폼팀을 온라인플랫폼정책과로 확대하면서 관련 조직도 강화했다. 

국회에서도 관련 입법 움직임이 본격화하고 있다. 이날 현재 국회 정무위원회에는 13개의 온라인플래폼 법안이 계류돼 있다. 이날 국회 정무위원회가 주최한 온라인플랫폼법 공청회에서는 지난달 국회에 발의된 법안에 대한 전문가들의 진단이 있었다.

현재 관련부처가 참여하는 플랫폼 자율기구에서 플랫폼 독과점을 규제하기엔 한계가 있단 분석이다. 당사자들이 협상력을 높이기 위해 극단적 주장을 내놓아 회의가 원활히 진행되지 않고 회의에 참석한 사람들은 소속단체에 대한 책임을 질 것을 우려해 쉽게 합의하지 못하는 실정이다. 설사 합의가 이뤄져도 자율규제 논의에 참여하지 않은 플랫폼 사업자까지 합의가 작동할지 장담할 수 없단 것이다. 

김윤정 한국법제연구원 연구위원은 “자율규제 한계를 해결하기 위해 필요최소한도의 내용을 명확히 규정한 법적 규제가 필요하다”며 “플랫폼사업자의 준수해야 할 규범 수준이 명확히 결정되면 자율규제 합의에 도달하기 위해 시간과 자원을 낭비할 필요가 없고 자율규제 논의에 참여하지 않은 플랫폼 사업자의 자율규제 합의를 따르지 않는 문제와 차별적 규율 문제가 발생하지 않는다”고 말했다.

플랫폼사업자가 보유한 힘의 단계에 따라 다른 규제가 적용돼야 한단 조언도 있었다. 김 위원은 플랫폼사업자의 시장지배력 단계를 3단계로 나눴다. 거래상대방에 우월적 지위를 가진 사업자는 온라인 플랫폼법상 계약서 필수기재사항을 적용토록 하고 일방적 시장지배력을 가진 사업자는 공정거래법상 시장지배적 지위 남용 규정을 적용하면 된다고 판단했다. 

특정한 디지털 시장에서 현저하고 고착화된 시장지배력을 가진 사업자나 새로운 디지털 시장으로 자신의 지배력을 확장해 여러 부문에서 강력한 생태계를 형성한 사업자는 특별한 독과점 규제를 적용해야 한단 지적이다.

김 위원은 “입점사업자인 소상공인에게 우월적 지위를 가지고 영향을 미치는 사업자 중에는 플랫폼 독과점 사업자보다 더 규모가 작은 사업자도 다수 존재한다”며 “계약서만 잘 작성돼도 갑을관계에서 발생하는 대다수 분쟁을 예방할 수 있다”고 설명했다.

이어 “플랫폼 계약서에는 필수적 기재사항을 규정토록 강제하는 것과 함께 입점사업자의 선택권을 보장하는 내용이 반드시 들어가야 한다”며 “입점사업자에게 대규모세일 등 판촉행사 참여에 대한 선택권, 무료배송 정책 참여에 대한 선택권, 데이터 접근성 및 이동성에 대한 선택권 등을 보장해야 한다”고 말했다.

이번 법안이 공정거래법상 기업결합 제한을 적용할 필요가 있단 의견도 나왔다. 이기재 소상공인연합회 온라인플랫폼공정화위원회 위원장은 “플랫폼기업들은 선수겸 심판으로 뛰고 있다. 입점업체 상품정보와 서비스정보를 활용해 지속적으로 자사제품 품목수와 서비스품목을 확대하고 있으며 자사제품을 검색창 최상위에 노출해 시장장악력을 확대하고 있다”며 “입점업체와 납품업체들은 제품을 상위에 노출하기 위해 상당한 광고료를 지불해야 한다”고 말했다.

이어 “플랫폼사업자로 지정하는 기업이 자시 브랜드 제품을 자사 플랫폼에서 판매하지 못하도록 해야 하고, 수수료 상한제나 단체교섭권 도입도 검토해야 한다”고 주장했다.

승자독식 독과점화가 디지털 시장 속성이란 점도 강조했다. 이 위원장은 “온라인 시장에서 스타트업들이 성장할 공간이 없고 더 이상 경쟁사들이 나타날 수 없는 구조이다. 이런 독과점화는 점점 더 심화해 소득격차 등 양극화란 부정적 효과로 나타날 것”이라며 “디지털 경제를 규율할 공적 제도가 필요하다”고 언급했다.

◇“과도한 규제 법안” 입법시 부작용 우려도···경쟁당국 “국회안 존중해 대응”

반면, 법안이 온라인플랫폼의 부정적 측면만을 강조하고 있고, 온라인플랫폼이 우월적 지위를 남용하는지 따져볼 필요가 있단 지적도 나왔다. 조영기 한국인터넷기업협회 사무국장은 “법적 규제를 우선시한다면 행정비용 증가, 규제리스크에 따른 기업의 서비스 개발, 운용 위축으로 인해 장기적으론 수수료 인상, 상품가격 향상 등 국민 편익이 낮아지게 된다”며 “온라인플랫폼 규제로 인해 역설적으로 소비자 후생이 저해되고 경제위축으로까지 이어질 수 있다”고 말했다.

이어 “국내 온라인 플랫폼 시장은 미국, 중국 등과 달리 완전 경쟁에 가까운 시장”이라며 “국내 플랫폼 기업의 지위는 미국의 구글, 아마존, 메타, 애플(GAFA)의 지위만큼 공고하다고 보기 어렵다”고 덧붙였다.

대형 플랫폼 기업이 인수합병을 통해 스타트업을 인수하는 것은 무분별한 사업확장으로 볼 수도 있지만 글로벌 경기 둔화 상황에서 스타트업에게 출구를 마련해주는 역할로 볼 수도 있단 주장이다.

해외 사례를 들어 법안 추진이 적절치 않단 지적과 함께 플랫폼 독과점 문제는 경쟁법이 아닌 노동법에서 다룰 문제란 주장도 있었다. 주진열 부산대 법학전문대학원 교수는 “유럽연합은 거대 플랫폼을 키우려고 GAFA를 규제하는 법을 만들었고, 미국은 신브랜다이스파를 중심으로 GAFA가 민주주의를 위협한다는 전제에서 각종 규제법안이 나왔다”며 “현재 법안은 우리나라 플랫폼 대기업까지 억제하기 위한 것이다. 또 카카오, 쿠팡 등이 민주주의를 훼손하고 있단 근거가 없다”고 말했다.

이어 “우리나라가 EU나 미국 신브랜다이스파를 추종해 한국 플랫폼을 규제할 필요는 없고 우리 플랫폼 기업이 시장 지배력을 남용하거나 불공정거래를 하면 기존 공정거래법으로 충분히 제재할 수 있다”며 “플랫폼산업을 필요이상으로 잘못 규제하면 우리만 손해”라고 주장했다.

한편 경쟁당국은 법안 추진에 있어 중립적인 입장인 것으로 확인됐다. 공정위 관계자는 “온라인플랫폼은 두 가지로 나눠볼 필요가 있다. 플랫폼과 입점업체간 갑을관계는 자율규제로 접근하는 게 바람직하다고 보고 있으나 플랫폼 업체간 경쟁, 플랫폼 업체의 시장지배력 확대 등 독과점 문제는 자율규제로는 한계가 있고 엄중한 법집행이 필요하다고 보고 있다. 지난해 카톡 먹통 사태 이후 법적 보완 입장을 밝혔고, 독과점 문제 TF 구성해 7월 말까지 운영할 계획이다. 국회 내에서 나오는 방안을 보고 보완 등을 검토할 계획”이라고 말했다.