[신도시30년]⑩ ‘인구 절벽 시대’ 공급 논리 버리고 재생 가치 담자
정책
[신도시30년]⑩ ‘인구 절벽 시대’ 공급 논리 버리고 재생 가치 담자
  • 최성근 기자(sgchoi@sisajournal-e.com)
  • 최기원 PD (kiwony@sisajournal-e.com)
  • 승인 2019.12.02 17:46
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[정책제언3] 추가 신도시 조성 지양하고 재생 중심의 정책 전환 필요
공급물량엔 한계···청약 당첨자 등 차익 환수로 투기 차단
리모델링·지역 커뮤니티 활성화·계획 인구 축소 등도 대안

 

 

©시사저널e
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지난해 12월 4일 저녁 식당과 술집이 즐비한 고양시 일산동구 백석역 인근 거리는 연말을 앞두고 술렁였다. 지나는 가족과 행인들의 모습도 평소보다는 들뜬 발걸음이 느껴졌다. 근데 8시 40분쯤이었다. 도로 한 귀퉁이에서 갑자기 흰 연기가 쏟아져 나오더니, 구름처럼 피어오른 수증기로 일대가 한 치 앞도 볼 수 없을 정도로 뿌옇게 변했다. 수증기는 인근 건물 8층 높이까지 올라갔다.

“으악!”

“아~ 이걸 어떡해!”

지난해 12월 4일 오후 고양시 백석역 근처에서 지역 난방공사 배관이 터지는 사고가 발생, 소방대원들이 현장을 수습하고 있다.©연합뉴스
지난해 12월 4일 오후 고양시 백석역 근처에서 지역 난방공사 배관이 터지는 사고가 발생, 소방대원들이 현장을 수습하고 있다. ©연합뉴스

그 순간 이곳저곳에서 비명과 탄식의 소리가 들려 왔다. 수증기 열기와 함께 도로 위로 흘러나가는 뜨거운 80~100도 물에 사람들이 데인 것이다. 이 사고로 1명이 사망하고 40여 명이 중상을 입거나 병원 치료를 받았다.

60대 남성은 전신 화상 상태로 인근 승용차에서 숨진 채 발견됐는데, 결혼을 앞둔 딸과 예비사위를 만나고 돌아온 길이었다는 사실이 알려지면서 주변을 안타깝게 했다.

이날 사고는 신도시 조성 당시 용접불량이 직접적인 원인으로 드러났다. 일산신도시가 한창 조성되던 1991년 최초 배관을 공사할 당시 용접이 제대로 돼 있지 않았고, 장기간 내부 변동압력 등의 영향을 받아 열배관 조각이 배관에서 분리가 된 것이다.

비단 일산 온수관 파열 사고뿐만 아니라 이미 1기 신도시부터 도시 노후화로 인한 크고 작은 사고들이 터져 나오고 있다. 30년 전 찍어내듯 만든 신도시의 노후화가 속속 현실로 나타나는 것이다.

◇신도시 위기 부르는 노후화와 노령화

 

대한민국은 지금 신도시 정책의 전환기를 맞고 있다. 일차적으로는 지은 지 30년이 흐르면서 주택과 인프라 노후화가 신도시 정책의 변화를 요구하고 있다.

마치 인간의 생애처럼 태어나 자란 도시는 폐허처럼 활력을 완전히 잃어버리는 시기를 맞기도 한다. 이때 회생이 불가능한 곳에 공적자금이나 공공지원을 통해 도시기능을 회복시키는 것이 도시재생 사업이다. 우리나라에선 활력이 떨어진 지역을 기능적으로 살리고 회복시키는 것을 일반적으로 도시재생이라 부른다.

인구감소와 고령화라는 인구 구조의 변화가 가장 큰 원인이다. 합계출산율은 내림세를 계속하더니 지난해 사상 처음으로 0명대(0.98명)로 떨어졌고, 월별 출생아 수는 전년 동월 대비 감소세가 41개월째 이어지면서 지난 8월 기준 우리나라 인구 자연증가분은 730명에 그쳤다. 여기에 분당과 일산 등 1990년대 초반 입주한 1기신도시는 지은 지 30년이 채 안됐지만 노후화로 인한 문제가 불거지고 있다.

 

우리 앞에 놓인 문제를 이미 겪고 있는 나라가 있다. 일본이다.

지난 9월 일본 후생성 발표에 따르면 65세 이상 고령자 비율은 28.4%(3588만명)으로 전 세계에서 가장 높다. 인구는 2010년 1억2800만명으로 정점을 찍은 뒤 감소세를 이어가고 있다. 일본의 신도시도 인구 변화의 영향을 받고 있다. 우리나라가 처음 신도시를 계획했을 당시 참고 모델 중 하나인 일본 타마뉴타운은 인구 절벽시대의 그림자를 고스란히 보여준다.

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◇‘고사 위기’ 타마뉴타운, 도시재생으로 활로 모색

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타마뉴타운은 1960년대 계획된 대표적 일본 수도권 신도시다. 하지만 도쿄도 타마뉴타운은 잘못된 신도시 사례로 소개된다. 계획인구는 약 34만 명으로 설계됐지만, 지난해 10월 현재 인구는 22만4105명에 불과하다.

특히 타마뉴타운 중 초기 조성된 타마시 지역은 인구 감소와 함께 주민 유출로 인해 타마뉴타운은 ‘유령 신도시’라는 불명예를 갖고 있다. 기존 타마뉴타운은 공동주택 단지 내에 차가 들어오지 못하는 구조, 소형 중심의 주택 구성 등 지금 시대에 맞지 않는 도시계획으로 설계된 것이 화근이었다.

잘못된 도시설계로 인해 유령 도시로 전락하던 타마뉴타운은 최근 들어 ‘타마뉴타운 지역 재생 가이드라인’을 만들어 종래 베드타운 형태에서 ‘자립도시’로 전환을 모색하고 있다. 또 신칸센 등 교통망 개선과 함께 노후화가 심한 타마시 지역을 중심으로는 재건축도 활발히 추진되고 있다. 타마뉴타운 지역재생위원장인 키시이 타카유키 일본대 토목공학과 특임교수는 “(타마신도시같은) 계획 도시는 배후지역을 포함한 중심지로 만들어 나가야 한다”고 말했다.

◇추가 신도시보단 도시재생이 ‘답’

최근 국내에서도 3기 신도시 계획 발표 이후 무분별한 신도시 조성을 비판하는 여론이 일면서 도시재생을 대안으로 제시하는 이들이 많다. 1기 신도시는 조성된 지 30년이 다가오면서 노후화가 심화되고, 2기 신도시는 2000년대 중반부터 조성됐지만 아직도 공실인 지역이 있다.

경기 성남 분당신도시 아파트 단지 전경. ©연합뉴스
분당신도시 전경 ©연합뉴스

타마뉴타운 사례를 겪은 일본은 이미 공공 주도의 추가 신도시는 더 이상 조성하지 않는다는 방침을 세웠다. 일본대 도시계획연구실장인 오사와 마사하루 교수의 설명이다.

“일본은 인구가 감소하는 도시계획으로의 전환기를 맞았다. 지방은 분산된 사람들을 한곳으로 모으고, 여전히 인구가 증가하는 도쿄는 역 중심으로 타워형 맨션을 조성하고 교육시설을 정비하는 도시계획이 진행되고 있다. 인구가 줄어들기 때문에 새롭게 농지를 택지로 바꿔서 뉴타운으로 만드는 방식은 진행하지 않는다는 게 대전제가 됐다.”

정창무 서울대 건설환경공학부 교수는 “우리도 다마뉴타운 같은 사례에 대비해야 한다. 일본과 같이 인구감소 시대에 접어들면 사람들은 도심 쪽으로 모이고 외곽지역은 비기 시작한다”며 “지금도 그런 현상이 조금씩 나타나는데 우리는 아직도 외곽지역에 주택을 짓고 있다”고 지적했다.

◇도시재생, 방향은 맞는데···선택의 딜레마

도시 정책 전문가들은 대체로 인구 감소시대에 추가로 신도시를 조성하기보다는 기존 서울 도심과 구(舊)신도시 등의 도시재생을 활성화시키는 것이 바람직한 방향이라는 점에 공감했다. 다만, 도시재생만으론 이들 지역의 신규 공급에 한계가 있다는 점을 지적했다.

심교언 건국대 부동산학과 교수는 “도심재생은 긴 시간이 필요한데 이로 인한 주택효과가 있는지는 생각해봐야 한다”며 “도시재생은 주택공급효과가 거의 없는 것으로 나타나고 있다”고 말했다. 이어 “집값 상승을 감당하고 집이 나중에 개발돼도 참을 수 있다면 도시재생이 환경적으로 더 뛰어난 방식”이라며 “그런데 수 십 년 간 도심재생을 해도 새로 생기는 집이 얼마 되지 않는데 현실을 너무 무시하는 게 아니냐는 비판도 있다”고 덧붙였다.

도시재생은 신도시 신규 조성보다 공급 물량이 한정적이고 이해관계자들이 많아 맨땅에 짓는 신도시보다 시일이 길어질 가능성이 크다. 이로 인해 도심 집값이 불안해질 수도 있다. 1980년대 후반 집값이 폭등했을 때 1기 신도시 등을 통해 주택 200만호를 대량 공급하자 바로 안정세로 돌아섰다. 도시재생만으로는 이 같은 긴급 처방이 어렵다.

권대중 명지대 부동산학과 교수는 “도시재생사업만으로 신도시 수요 인구를 다 흡수하지는 못한다”면서도 “그렇지만 장기적으로 인구감소를 예상한다면 신도시가 추가로 규모 있게 건설된다 해도 결국에는 타마뉴타운처럼 공실이 발생할 가능성이 크다”고 말했다.

심 교수는 “해외사례를 보면 도시재생을 선택해서 아주 높은 집값을 버티는 지역도 있고 외곽 확산을 해서 집값을 낮게 유지하는 곳도 있다”며 “일률적으로 어떤 것이 좋다고 판단하긴 어렵다”고 말했다.

서울에서 좀 먼 곳에라도 국민들을 살게 하면서 싼 주택을 공급할지, 아니면 앞으로 집값 상승을 감수하면서 외곽지역에 주택 공급은 하지 않고 도심 재생을 통한 공급을 추진할지 선택의 문제라는 의미다.

◇‘차익 환수 조건’ 재건축으로 공급 확대 가능

노후화된 신도시는 재건축·재개발을 통해 추가 주택 공급이 가능하다. 1968년~1988년 추진됐던 서울 강남권 개발은 우리나라 신도시의 효시로 불린다. 당시 허허벌판이었던 압구정, 반포, 개포, 잠실 등 강남 주요 지역이 택지지구로 개발돼 아파트 단지로 탈바꿈했다. 이들 지역은 현재 노후화가 심화되면서 재건축을 완료했거나 추진하고 있다.

재건축이 진행 중인 서울 강남구 내 한 아파트 모습. 오른쪽 신축 아파트 단지와 묘한 대비를 이룬다. ©시사저널e
재건축이 진행 중인 서울 강남구 내 한 아파트 모습. 오른쪽 신축 아파트 단지와 묘한 대비를 이룬다. ©시사저널e

서진형 경인여대 경영과 교수(대한부동산학회장)는 “1970년대 도시가 생성된 이후 세월이 흐르면서 도시재생을 해줘야 하는데 재건축 아파트의 가격상승을 막겠다는 정책목표를 달성하기 위해 재생을 못하도록 막고 있다”며 “그러다보니 도심 아파트의 가격상승을 가져오는 문제가 생기고 있다”고 지적했다.

정부는 재건축·재개발로 인한 서울 주요지역의 집값 상승을 막기 위해 전방위적인 부동산 규제책을 내놓고 있다.

하지만 주택가격은 규제책 발표 당시 잠시 주춤했다 다시 상승하는 흐름을 이어가고 있다. 전문가들은 풍부한 유동자금을 이유로 든다. 현재 시중에 풀린 유동자금이 1100조~1200조원에 달하는 것으로 파악되는데 마땅한 투자처를 찾지 못해 부동산으로 몰린다는 것이다.

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이러한 상황에선 투기 수요를 차단해야 부작용을 최소화하며 도시재생이 이뤄질 수 있다는 전문가 조언이다. 재건축·재개발 지역 조합원의 개발 이익을 환수하고, 청약당첨자에겐 매도시점에서 얻는 시세차익 중 일부를 세금으로 걷어 들인 뒤 이를 거주자를 위한 임대주택 공급 예산으로 활용해야 한다는 지적이 나온다.

남은경 경제정의실천시민연합 부동산건설개혁본부 국장은 재건축 조합원이나 청약 당첨자들에 대한 시세 차익 환수 정책에 대해 “일부 사업주체들이 추진했을 때 얻는 이익의 일부에 불과하다”며 “초과이익을 환수하는 것은 기본적으로 가야하고 환수된 비용은 재건축·재개발 사업으로 피해를 당하는 세입자, 사회적 약자에 대한 대책으로 이어져야 한다”고 말했다.

◇늙어 가는 1기 신도시, 재건축보단 ‘리모델링’

1기 신도시도 준공한 지 30년 가까이 지나면서 노후화가 심화하고 있다. 하지만 서울 강남 지역처럼 재건축하기엔 현실적으로 어려운 점이 있다. 심 교수는 “신도시 내 근린상가 부분은 기존 도시재생 방식으로 한다면 활성화가 좀 될 것 같다”며 “아파트가 문제다. 1기 신도시의 경우 용적률이 200% 넘는 경우가 많다”고 말했다.

1기 신도시 별 용적률
1기 신도시 별 용적률 ⓒ시사저널e

정비업계에서는 용적률이 200%가 넘는 아파트는 재건축 수익성이 없다고 본다. 1기 신도시 5곳의 평균 용적률은 198%이다. 저층아파트 중심으로 재건축이 진행됐던 강남권 택지지구와는 다른 방향으로 접근해야 하는 이유다.

이에 따라 리모델링이 또 다른 대안으로 거론된다. 이미 1기 신도시 중 분당·일산·평촌은 리모델링 기본계획이 수립돼 있고, 중동과 산본도 내년부터 해당 지자체가 리모델링 기본계획 수립을 위한 용역에 들어간다.

문제는 비용이다. 리모델링 사업은 재건축에 비해 사업성이 높지 않고 추가부담금이 커 주민 동의를 끌어내는 게 쉽지 않다. 분당의 경우 리모델링 조합설립 후 최대 10년이 지났지만 속도를 내지 못하고 있다. 리모델링 활성화를 위해서 정부가 내력벽 철거에 전향적인 자세로 나와야 한다는 주장이 나온다. 하지만 내력벽 철거는 안전 문제와도 연관돼 있어 쉽게 결정할 문제는 아니다.

지난 2003년 7월 리모델링 완공을 앞둔 서울 마포용강 시범아파트 전경. 이 아파트는 공동주택 리모델링제도가 도입된 이후 처음으로 리모델링 허가를 받아 시범사업으로 시행됐다. 연합뉴스
지난 2003년 7월 리모델링 완공을 앞둔 서울 마포용강 시범아파트 전경. 이 아파트는 공동주택 리모델링제도가 도입된 이후 처음으로 리모델링 허가를 받아 시범사업으로 시행됐다. ©연합뉴스

심 교수는 “재건축보단 리모델링이 현실적이지만 리모델링도 규제가 너무 많고 진행하는 데 있어 비용이 너무 많이 드는 측면이 있다”며 “하루 빨리 리모델링을 저비용으로 행정적인 낭비 없이 할 수 있는 기법을 만드는 게 중요하다”고 말했다.

정부 차원의 대응 방향도 있다. 공성민 국토교통부 도시활력지원과 주무관은 “현재 정부 차원의 노후 지역 개선사업으로 도시재생뉴딜 사업을 진행하고 있다”고 말했다.

도시재생뉴딜은 재건축·재개발과 달리 기존 모습을 유지하며 도심 환경을 개선하려는 사업을 말한다. 하지만 노후화되는 신도시에 특화된 정부 차원의 재생 방안은 아직 마련되지 않은 것으로 나타났다. 

◇주민 고령화 시대, 신도시 커뮤니티 활성화 필요

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신도시가 늙어가면서 그곳에 사는 사람도 늙어가고 있다. 시사저널e 신도시 30년 기획팀이 브이더블유랩(VW Lab) 김승범 소장에게 의뢰해 분석한 결과에 따르면, 1기 신도시인 분당, 일산의 평균 연령은 1998년 약 31세에서 2018년 40세가량까지 높아졌다. 특히 일산은 2001년 전입자(29.5세)가 전출자(30.8세)보다 평균연령이 낮았지만 2018년엔 전입자(37.0세)와 전출자(36.5세) 평균 연령이 역전됐다. 한때 ‘젊은 도시’로 인식됐던 일산은 젊은이들이 떠나고 나이든 사람들 중심의 도시가 돼가는 조짐이 보이는 것이다.

여기에 고령화 대책이 필요하다. 해결책으론 커뮤니티 활성화가 꼽힌다. 이 부분은 일본에서 움직임이 활발하다. 타마뉴타운은 젊은 세대가 적은 지역에 대해서, 자녀세대의 유턴을 유도하고 미래 다세대 커뮤니티 형성을 지자체 차원에서 촉진하고 있다.

오사와 교수는 “최근 일본은 ‘에어리어 매니지먼트’(Area Management)라는 활동이 세간에 널리 퍼지고 있다. 지역의 일은 지역에서 해결하자는 것으로 지역 커뮤니티 단결을 강하게 하는 것들이 신도시에도 시행되고 있다”고 말했다.

키시이 교수는 “지금 일본은 고령자들이 건강하고 행복한 생활을 하기 위해 집에만 있지 않고 거리로 나와 사회에 참여해 자기 역할을 하는 것이 절대적으로 필요하다”며 “이를 위해 집에서부터 지역의 주요지점까지 교통수단을 어떤 식으로 할 것인가. 혹은 지역의 일과 관련해 도쿄 도심까지 않아도 참여할 수 있는 부분을 뉴타운 안에 짓자는 움직임이 있다”고 했다.

우리나라도 앞으로 신도시에 젊은이와 고령자들이 어떤 장소에서 커뮤니티를 만들어 조화롭게 어울릴 수 있을지를 생각할 필요가 있다는 조언이다.

◇계획인구 줄이는 역발상···주민 만족도 높이는 재생

 

미래 인구감소와 고령화가 더욱 심해지면 계획인구를 줄이는 파격적인 신도시 재생 방안도 고려해야 할 상황이 올 수도 있다. 아파트 단지를 단독주택으로 재조성, 주민들이 살면서 정원도 가꾸는 삶의 질을 높이는 식이다.

일본의 노후신도시와 관련해 전문가들이 생각하는 재생 방향 중 하나이기도 하다. 오사와 교수는 “도시밀집도는 줄겠지만 사는 사람들의 만족도를 높이는 도시계획이 필요하다”고 말했다.

용적률을 높여 저층아파트를 고층아파트로 재건축하는 데 익숙해진 우리에겐 다소 생소할 수도 있다. 대규모 공적자금이 들어가야 하기에 현실성 없는 제안이란 지적이 나올 수 있다. 하지만 오사와 교수는 “빈집이 늘어가는 오래된 아파트를 유지 관리하는데도 꽤 많은 비용이 발생한다. 장래 발생 비용을 생각하면 인구 밀집도를 줄이는 방향이 오히려 더 바람직할 수도 있다”고 설명했다.

이제 우리에겐 현실로 다가온 인구절벽 시대가 도시계획에 있어 반드시 악재만은 아니라는 발상의 전환도 필요하다. 비정상에서 정상으로 가는 기회일 수도 있다는 것이다.

오사와 교수는 “인구 증가 시기엔 어떻게 해도 신도시에 사람과 차가 늘고 이에 따른 기반시설을 바로 만들지 않으면 큰 문제가 생겼다”며 “인구가 줄면서 이런 과잉적인 현상이 적절한 상황으로 돌아오는 것이라고 인식하고 신도시재생을 추진하는 것이 중요하다”고 말했다.

<끝>

※이 기획은 한국언론진흥재단 언론진흥기금의 지원을 받았습니다.

 

 

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